Às vésperas da data limite para a votação da Reforma da Previdência - antes do início do calendário eleitoral - e diante da dificuldade do governo de articular apoio da base aliada no Congresso, a chance de aprovação neste ano da proposta de mudança no sistema de aposentadorias é cada vez mais remota.
A reforma praticamente não teria impacto fiscal positivo no curto prazo - ou seja, ela não faria muita diferença, em um primeiro momento, para aliviar o rombo orçamentário -, mas seria um sinal importante de reversão na trajetória de desequilíbrio que as contas públicas vêm mostrando desde 2014, diz Zeina Latif, economista-chefe da XP Investimentos.
Outros especialistas afirmam, contudo, que o aparente descontrole das finanças públicas é, na verdade, um desdobramento da recessão - que teria feito a arrecadação de impostos despencar nos últimos anos, junto com o nível de atividade.
"O problema é a queda da receita, não o aumento da despesa", diz Amir Khair, consultor na área fiscal e contrário a uma Reforma da Previdência neste momento. Para ele, a recuperação da economia neste e nos próximos anos vai reequilibrar a contabilidade do governo e permitir que o Estado financie a seguridade social.
Independentemente do diagnóstico, sem mudança no regime do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e nas aposentadorias de servidores, que respondem por quase 45% das despesas da União, o governo terá dificuldade para cumprir o teto de gastos.
Aprovada em dezembro de 2016, a emenda do teto mudou a Constituição e criou uma amarra para as despesas, que só podem crescer o equivalente à variação da inflação pelo menos pelos próximos 20 anos.
Em 2018, por exemplo, elas só podem chegar a R$ 1,348 trilhão: o total do ano passado, mais a inflação acumulada nos 12 meses de julho de 2016 a junho de 2017. Isso quer dizer que, ainda que entre mais dinheiro em caixa que o previsto, ele não pode ser gasto acima daquele limite.
Encontro marcado
Diante da elevação contínua dos gastos públicos, o Instituto Fiscal Independente (IFI) calcula que o teto estouraria já em 2019 ou 2020. "A gente tem uma data marcada para ter essa discussão (da Previdência)", conclui Gabriel Leal de Barros, economista da instituição, ligada ao Senado.A grande maioria das despesas obrigatórias da União são corrigidas anualmente - elas crescem no ritmo do aumento da inflação ou, no caso dos salários de servidores, por exemplo, quando são negociados reajustes.
A "data marcada" a que o economista do IFI se refere é o momento em que o teto for descumprido e que forem acionados os "gatilhos" previstos na lei, que praticamente congelam a estrutura da máquina pública: fica suspensa a concessão de qualquer reajuste a servidores, novas contratações, criação de cargos, realização de concurso público, majoração de benefícios e auxílios.
"Os gatilhos são eficazes (para estancar o avanço da despesa), mas podem gerar instabilidade política", avalia Vilma da Conceição Pinto, pesquisadora do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre-FGV).
Mas o impasse com o teto de gastos vai além da Previdência, ressaltam os economistas.
"Mesmo com a versão mais dura (da reforma), ainda seria difícil de cumprir", diz Barros, já que o impacto positivo de uma eventual mudança seria gradativo.
Em algum momento, o governo vai precisar revisar as demais rubricas, como salários, subsídios e outros benefícios, acrescenta Pinto. "Essa pode ser uma oportunidade para se avaliar melhor o custo-benefício das políticas, para decidir o que vale ou não a pena manter", diz a economista do Ibre.
Como o pagamento de aposentadorias e pensões é a principal despesa do governo, entretanto, chegando a quase metade do total, sua reestruturação é incontornável, avalia Barros.
"Se ela não for feita, as despesas obrigatórias vão empurrar todas as outras", afirma, referindo-se aos chamados gastos discricionários, que são aqueles que o governo tem liberdade para cortar ou alocar onde quiser.
Atualmente, cerca de 10% dos gastos entram nessa categoria - que inclui, por exemplo, os investimentos. O restante são gastos "com carimbo", para onde o dinheiro da arrecadação tem destino certo.
A atual proposta de mudança no regime previdenciário prevê estabelecer uma idade mínima para se aposentar (65 anos para homens e 62 para mulheres) e um tempo mínimo de contribuição para ter direito ao benefício (15 anos para trabalhadores da iniciativa e 25 para os funcionários públicos).
Além disso, quem se aposentasse com esse tempo mínimo receberia 60% da média salarial - 70% no caso dos servidores. O teto seria alcançado apenas caso se chegasse aos 40 anos de contribuição.
O refresco de 2018
Neste ano, além da folga maior do teto, o governo terá ajuda de dois fatores: a devolução de cerca de R$ 130 bilhões do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) ao Tesouro - que vai reduzir a dívida bruta, em trajetória crescente desde 2014 - e a perspectiva de crescimento da arrecadação, beneficiada pela retomada cíclica da economia.
O aumento das receitas com impostos, para o economista Amir Khair, vai colocar as finanças públicas de volta ao eixo se acompanhada de políticas de estímulo ao crescimento econômico e de redução estrutural dos juros - já que o país paga o equivalente a 5% ou 6% do PIB em juros por ano, R$ 400 bilhões só em 2017.
A Reforma da Previdência, para ele, não é necessária, ainda que o sistema não se financie apenas com receitas próprias. Em sua avaliação, em um país como o Brasil, em que a informalidade é alta e "muita gente é posta para fora do mercado de trabalho precocemente", a Previdência é "o grande programa de proteção social".
Em 2017, as despesas do INSS superaram as receitas em R$ 182,5 bilhões. No regime dos servidores da União, o deficit foi de R$ 86,4 bilhões.
As aposentadorias e pensões, ele afirma, são parte da seguridade social - que, pela Constituição, são parcialmente financiadas pelo Estado. "A Previdência tem deficit sim, mas a crítica (daqueles que negam que ela seja deficitária) em parte tem razão porque a gestão é muito ruim", completa.
Benefício da dúvida
Se Temer ainda tenta se articular no Congresso e conta os votos na esperança de pautar a reforma na Câmara, o mercado já há algum tempo não acredita que ela será votada neste ano.Para Latif, da XP Investimentos, esse é o cenário que está "precificado" - ou seja, a provável derrota do governo não mexeria de forma significativa com o dólar e com a trajetória do chamado risco país.
"Os mercados estão dando o benefício da dúvida porque acreditam que o próximo governo vai dar sequência às reformas", comenta.
O rebaixamento da nota de crédito do Brasil pela agência Standard & Poor's em 11 de janeiro, para Monica Baumgarten de Bolle, professora da Peterson Institute for International Economics, também já tinha isso na conta.
"A S&P se adiantou, as outras agências estão atrasadas, só esperando bater o martelo da Previdência", avalia. "A reforma já tinha sido completamente diluída, não ia resolver nada. Melhor que seja toda ela feita de uma vez."
'Herança maldita'
Ainda que o próximo presidente levante a bandeira da Previdência, contudo, passar uma reforma mais para frente tampouco será fácil.De um lado, pondera De Bolle, o governo vai assumir diante de um Congresso bastante fragmentado - tendência que vem se intensificando nos últimos 20 anos -, pouco disposto a aprovar reformas e ajustes.
"Além disso, vai entrar com uma herança maldita do lado fiscal, já que o governo passou o teto e gastou os tubos para se salvar na Câmara das denúncias. É um nó górdio total."
O grau de exigência do mercado no início do próximo governo também será maior, acrescenta Latif, e ele deve ser menos condescendente do que tem sido com Temer. "Não vai ter lua de mel", ela diz.
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